这是一起全国最大的土地塌陷案，涉及一个乡共九个行政村的尽一万五千亩耕地。采矿是人类最古老的活动之一。由于煤炭资源丰富，某市成为一个以煤起家、以矿兴城的资源型城市。地下煤炭在被开采后，常常会出现矿区土地的采空塌陷，本案就是这样一起因采矿引起的土地损害赔偿纠纷。

一、案情

本案原告，某市王封乡李封一村、李封二村、李封三村、东王封村、西王封村、东冯封村、西冯封村、王庄村、新庄村共九个行政村村委会，本案被告，该市矿务局，隶属省煤炭厅，属于国家煤炭部的直属机构。笔者接受原告的特别授权，担任其委托代理人。原告地处被告下属王封矿、李封矿、朱村矿煤炭开采区域，多年以来，由于上述三矿大范围开采煤炭，导致原告耕地大面积严重塌陷、断裂，使原本水利设施完善、旱涝保收的优质耕地变成了高低不平、沟壑纵横、裂缝遍布、严重影响灌溉和耕种的“鬼难种”地，农业产量严重下降，每亩耕地普遍减产30.5%，有的高达70-80%，甚至绝收。原本农业高产的王封乡变成了缺粮乡，农民靠买高价粮生活，甚至需要买高价粮交公粮。同时，原告修建的水渠、机井等农田水利设施，由于土地持续塌陷，也造成了大面积毁坏。目前，土地塌陷仍在进行，损害仍在发生，给原告造成了巨额经济损失。多年来，原告通过各种途径要求被告解决上述问题，被告除断断续续解决过部分土地的裂缝问题外，对土地塌陷引起的农业损失问题始终不予解决，根据该市人民政府1987年第58号文件《关于采矿迁村、土地塌陷补偿有关问题的通知》的规定，原告要求被告赔偿土地塌陷造成的农业损失共计23956981.81元，赔偿水利设施损失计701270元。被告承认原告有部分土地及其附属物在历史上确曾受过采煤影响，但是，按照当时的政策均已进行补偿，认为，根据法律规定及有关政策的精神，过去曾作过补偿的，不再重复补偿，因此，认为原告的诉讼请求不能成立。法院审理查明：1974年以来，由于被告井下采煤，致使原告耕地大面积塌陷、裂缝，水渠毁坏，双方根据该市革命委员会1974年11号文件和该市政府1987年第58号文件订立协议，被告按每亩十三元和每亩二百元对原告支付过土地整修费，但这只是对采煤造成原告耕地塌陷而形成的裂缝的适度补偿，对于塌陷带来的农业产量损失并未按照市政府1987年第58号文件的规定予以赔偿，据此认为，被告对本案纠纷的形成应当承担民事责任。为了确定原告的土地塌陷面积及水渠的损坏长度，该市中级人民法院经双方同意委托中国煤炭学会煤矿开采损害技术鉴定委员会（以下简称采煤损害鉴定委）进行鉴定，鉴定报告显示：被告所属李封矿、王封矿、朱村矿从1974年至1987年，1987年至1995年两个时间段采煤，造成原告耕地塌陷面积一万四千三百八十点二亩，水渠毁坏三万六千七百六十米。另根据中站区（原告隶属于该区）计划委员会、粮食分局对秋粮议购价、国家定购价的证明，以及水利局关于水渠工程定价的证明，判决被告赔偿原告土地塌陷损失一千一百五十四万三千一百三十元三角四分，赔偿原告水渠损失六十万八千八百二十元，并承担本案的受理费、鉴定费及其他费用。一审判决后，被告不服，提起上诉。笔者继续接受九个村委的特别授权，担任其代理人。

二审中，上诉人向省高院提供了采煤损害鉴定委的一份“关于本会技术鉴定报告中几个问题的说明”，并将该“说明”作为证据予以举证。该“说明”显示：①鉴定报告确定的1.4万余亩是“塌陷区”的全部范围，不是造成耕地减产的范围，减产范围只是“塌陷区”范围的一部分；②鉴定报告中确定的水渠长度3.67万米，既包括受损坏的，也包括未受损坏的。对此，笔者认为：第一，实际塌陷范围内的耕地粮食产量必然受到影响，必然减产，因此，实际塌陷面积当然可以作为本案中被上诉人据以要求补偿塌陷耕地减产损失的准确依据。第二，从“说明”本身看：首先，我国《民事诉讼法》第63条规定的法定证据种类包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论和勘验笔录，而该“说明”非任何一种，不能作为定案依据；其次，一审中的鉴定报告是经本案双方当事人同意，由市中院委托并支付鉴定费的，市中院是委托人，采煤损害鉴定委是受托人，根据合同的相对性，其只对市中院负责，因此，采煤损害鉴定委在委托人不知情的情况下擅自给一方当事人作出的解释应当是无效的。再次，市中院仅委托损害鉴定委对实际塌陷面积进行鉴定，并没有委托对耕地减产范围进行鉴定，该“说明”不但超出了鉴定委托范围，而且涉及对案件进行价值判断，所以应当是无效的；最后，法院委托鉴定的是水渠的实际毁坏长度，鉴定过程中实际丈量的也是水渠的毁坏长度，而该“说明”歪曲事实，显然是虚假的。综上，市矿务局提供的这个“说明”并不能说明什么，也不应影响什么，更不需重新做鉴定。笔者的上述意见得到了省高院的充分采纳。经过开庭审理，省高院肯定了一审判决认定的事实，并据此判决：驳回上诉，维持原判。

本案中，被告（上诉人）承认自己的采矿行为给原告（被上诉人）造成了土地塌陷、裂缝等事实，但认为自己已对这些损害进行了“全面积综合赔偿”，不应进行重复赔偿，而原告承认被告曾对其采矿造成的土地损害进行过赔偿，但认为被告只是对采矿引起的土地裂缝（窑断缝）作出的补偿，对于采矿引起本方土地塌陷损失作出赔偿，于是历史上所作赔偿的实际指向成为本案双方争议的焦点所在。

二、本案中历史上所作赔偿的实际指向

笔者认为，被告历史上确曾对原告进行过“补偿”，但是，被告所说的“补偿”是针对采矿产生的窑断缝作出的，并不影响本案原告要求赔偿因土地塌陷造成损失的诉讼请求。为了证明自己的诉讼请求，我们提出了以下证据：

第一，被告对原告作出的每亩十三元和每亩二百元的补偿只是被告采矿产生的窑断缝的平填费用。从补偿单位来看，被告虽然是以亩为单位作出的，但由于平填窑断缝的费用经历了一个从立方或米计算到按亩计算的过程，因此，不能据此认为以亩为赔偿单位作出的补偿就一定是针对土地塌陷损失的。1974年以前，对于采煤过程中出现的窑断缝，矿上出于对矿井安全的考虑，自己出工出料平填，由于这种做法存在诸多不便，便与村协商由村民平填，矿方按立方或米计算出用工用料数额支付给农民。随着采煤面积的扩大，裂缝愈演愈烈，矿井的安全系数也随之增大，为此，焦西矿率先推出按亩计算充填费用的办法，各矿纷纷效仿，后经该市革命委员会1974年第11号文件最终予以确定并推广。该文件是该市第二次工农关系座谈会的会议纪要，其中，第三条规定：“因采矿出现的窑断缝，本着国家、集体利益兼顾的原则，矿上要积极主动与大队协商解决，具体办法按焦西矿的补偿，每亩地给农业队十三元，采大煤一次解决，由农业队自己平填。矿与队联系丈量，根据采煤发展面积每年解决两次。”这种计算方法是按井下开采面积划定影响线，确定出裂缝出现的范围，在此范围内不管出现多少裂缝，均以亩计算。例如作为原告之一的李封三村与李封矿于1976年1月14日签订的协议书，该协议书约定：根据市委1974年第11号文件第三条的规定，因采矿出现的窑断裂，每亩给农业队13元，由农业队自己平填。补偿费6897.80元。该市政府1987年第58号文件延续了这一计算单位。该文件第三条第一项规定：“因采矿造成土地裂缝，由村方平填窑断缝，矿方按每亩200元付给整修土地费。”所谓的土地整修费，就是窑断缝的平填费用。例如王封矿与西王封村于1992年12月22日签订的协议，该协议约定：根据市政府1987年第58号文件规定，每亩赔偿200元土地整修费。因此，根据以上两个文件，被告以每亩十三元和每亩二百元为标准对原告作出的补偿，均是平填窑断缝的的人工费，而不是对因采矿引起土地塌陷给农民造成损失的赔偿。

第二，被告曾根据市政府1987年第58号文件于1989年和1992年分别与本案原告相邻的北朱村签订过两份协议书，一份是针对矿方西区一工作面采煤引起地表下沉，致使村方两个生产队耕地积水而作出的赔偿，另一份是针对矿方西南区两个工作面采煤引起地表塌陷给村方造成的建筑物损坏及农田被淹作出的赔偿。这两份协议所依据的均是市政府1987年第58号文件第三条第二项的规定：“因采矿造成土地塌陷，形成斜坡或高低不平，不能灌溉，影响产量的，由矿方补偿三年产量，土地仍归农民使用。”两份协议均是按三年的粮食亩产量给村方予以补偿的。由此可见，被告对土地裂缝和土地塌陷两种情况分别作出了不同的规定，采取了两种数额差异颇大的补偿标准，因此，被告对土地裂缝与土地塌陷的不同是明知的，也就是说，被告对其所做赔偿的指向是明知的，对与原告曾签订的协议是针对土地裂缝这一事实也是明知的。

以上两个证据中，第一个证据从正面证明了被告历史上所做赔偿的历史指向，第二个证据从侧面印证了被告历史上所做赔偿的历史指向，两个证据相互支持，共同证明了这样一个事实：被告历史上对原告作出的赔偿均是针对采矿导致的土地裂缝支付的裂缝平填费用，对于因采矿造成的土地塌陷，被告并未作出过赔偿。所以，被告不能因其历史上曾对采煤引起的土地裂缝进行过赔偿而反驳原告要求被告对其因采煤给原告造成的土地塌陷损失进行赔偿的诉讼请求，更不能以此为由不再补偿给原告造成的巨大经济损失。

为了证明历史上曾作出的补偿是对采煤塌陷损害的全部赔偿，被告提供了一份中华人民共和国煤炭工业部针对市矿务局采煤塌陷补偿问题的批复（煤函字（1995）第201号）。该批复指出，市矿务局对原告作出的是对采煤塌陷损害的全部赔偿。对于该批复，笔者认为：首先，这个批复不是规章，既没有法律效力，也不能作为参照依据；其次，此批复只是被告上级部门的一种看法，由于被告与其上级部门有一定的利害关系，可能受部门保护主义影响而有失客观、公正，因此，该批复不属于本案的证据；再次，该批复第一条肯定了该市政府1987年第58号文件，第二条实际上又否定了该文件，前后矛盾；最后，这个批复的内容不符合实际情况。因此，笔者认为，该批复不能作为本案的定案依据。这一观点也得到了法院的认可。

综上，无论是从证据的数量上，还是从证据的证明力上，原告方都显然占据着优势，综合以上证据和事实，法院肯定了笔者的代理意见，一二审法院均认定被告未曾补偿因采煤导致土地塌陷给原告造成的损失。在此基础上，有采煤损害鉴定委的鉴定报告，有计划委员会、粮食分局出具的秋粮议购价、国家定购价，有水利局关于水渠工程定价的证明，被告对原告的土地塌陷损失进行赔偿就顺理成章了。

本案的亮点之一是首次将土地作为一种财产请求损害赔偿，下面笔者围绕土地的财产性展开论述。

三、本案中土地的财产性

（一）土地的财产性分析

土地是一种自然资源。根据联合国环境规划署的定义，自然资源是指在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称，包括土地、水、生物、能量和矿物等。土地，尤其是耕地，作为自然资源的一种，既是人类生存和发展的基础，又是环境要素。基于对这两种属性的高度重视，国家出台了《土地管理法》等一系列法律法规，制订了基本农田保护制度、土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地监察制度以及占用耕地审批制度等等，以对土地进行战略性保护，但是，这种战略性保护并没能有效缓解土地面临的困境，一方面我国耕地仍然朝着18亿亩的警戒线步步紧逼，另一方面，土地的总体质量并没有得到根本性改善。笔者认为，出现这种情况很重要的一个原因在于，包含在定义中的土地的财产性没有得到充分重视。

根据联合国环境规划署的定义，自然资源除了上述两个属性，还能够产生经济价值，具有经济性或称财产性。土地是自然资源的一种，当然应该具有财产性，此其一。其二，财产是指具有金钱价值、并受到法律保护的权利的总称。土地是生产要素的内容之一，是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中所必须具备的基本因素之一，具有明显的经济价值、金钱价值。同时，我国相关法律对土地进行了严密的保护，因此，土地是一种财产。本案所涉的耕地是土地的一种，当然也具有财产性。

（二）本案中土地的财产性

对财产的保护主要是通过财产所有权的形式实现的，因此，土地作为一种财产，首先需要明确其所有权主体。在我国，土地的所有权主体是二元的。根据我国《宪法》和《土地管理法》的规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有，但是法律另有规定的除外。本案中，处在城市郊区的王封乡九个村的土地，由于法律没有规定属于国家所有，那么，这九个村所处土地的所有权，依法应属于该九个村民委员会所有。同时，我国《民法通则》第74条第一项规定，法律规定的集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于劳动群众集体所有。因此，本案中，九个村所处的土地应当界定为九个村的合法财产。

本案首次将土地作为一种财产提出诉讼请求，这一观点得到了法院的充分认可，从而使得九个行政村多年来通过各种途径均未能解决的问题通过本案得到了顺利解决。本案的胜诉，不仅仅是为九个村的村民赢得了一份判决、讨了个公正的说法，而且对于我国的土地保护和“三农”问题的解决也将产生积极的影响。

（三）本案的积极作用

第一，如上所述，由于对土地财产性的忽视，在土地保护领域，我国采取了以国家和各级地方政府为主体的战略性保护措施，制定了一系列法律法规，形成了大量法律制度，但是大张旗鼓的战略保护并没能收到良好的效果，土地尤其是耕地面积减少、质量降低的趋势并没有得到有效遏制。本案将土地界定为农村集体经济组织合法拥有的一种财产，强调土地对于所有人的经济价值，肯定了村委会的民事诉讼主体资格，肯定了原告在遭受损害时要求被告赔偿损失的权利。从被告角度讲，本案提醒资源的开发者，在开发一种资源的同时，要注意避免对土地作为一种合法财产的损害，从而实现保护土地，防止土地尤其是耕地面积的减少和质量的降低的目的；从原告的角度讲，本案告诉广大集体经济组织，作为土地的所有者，在合法拥有的土地财产遭受侵害时，可以运用法律武器加以保护，从而调动村委会成为土地的监督管理主体，最大限度地补充各级政府的监督管理力量，实现土地的有效监管。因此，对土地财产性的认识，可以充分调动土地的所有者和相关的资源开发主体保护土地的积极性，能够在很大程度上缓解我国土地保护面临的困境，最大限度地保护我国的土地资源。在这个意义上，笔者认为，本案将开辟我国土地保护的新思路。

第二，土地问题是“三农”问题的根本所在。长期以来，农业为工业的发展，为我国社会经济的腾飞作出了巨大的贡献，也由此形成了日益扩大的城乡差距，为了缩小这一差距，我国出台了各种支持农业、农村、农民发展的政策，但是这些政策大多限于增加各种财政性转移支付，归根结底，属于“输血”式的发展政策，农业、农村、农民发展的内部“造血”机制尚未形成。本案对土地财产性的探索，为这一“造血”机制的形成提供了有益的借鉴。土地作为一种财产，首先需要明确产权，即所有权主体。我国《宪法》和《土地管理法》均作出了明确规定，农村集体经济组织对不属于国家所有的农村和城市郊区的土地拥有所有权。其次，土地作为一种财产，具有经济价值，而土地尤其是农村土地的经济价值，需要通过动态的流转实现，具体来说，是需要借助土地承包经营权的流转实现的，这正是党的十七届三中全会和《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》即2009年中央一号文件的精神所要求的，从这个意义上说，本案对土地财产性的有益探索，在一定程度上推动了我国继1956年土地改革、1991年农村经济体制改革之后的另一场农村土地改革运动，对我国“三农”问题的解决将产生积极的影响。

综上，本案首次将农村土地作为一种财产，提出了损害赔偿请求，并得到了法院的充分认可，由此引起的对土地财产性的重视，将开辟我国土地保护的新思路，并将在一定程度上为我国正在展开的农村土地承包经营权改革提供借鉴，也将对我国“三农”问题的解决产生一定的推动作用。

在确定土地财产性的基础上，笔者放弃了行政复议、行政诉讼处理本案纠纷的老路，选择了民事诉讼这一途径。

四、本案的纠纷解决途径

本案是因被告的采煤行为导致土地塌陷，从而引起的一起土地损害赔偿纠纷。由于被告采煤导致的土地塌陷给原告造成了水利设施毁坏、农业大量减产等巨大损失，原告试图与被告协商解决，但没有结果；为了解决这一问题，原告从土地塌陷出现的1988年，到委托笔者作为代理律师起诉前的1995年的8年间，通过人大代表不断向各级人大提出议案，也未能有效解决；由于在本案之前，实践中对于与土地相关的纠纷习惯于采取行政复议、行政诉讼的途径，因此，在提起民事诉讼之前，原告也曾向政府申请行政复议，同样没能彻底解决问题。在原告认为被告采煤行为对自己土地的损害即将无法救济时，笔者借助对土地的财产性分析，帮助原告提起了民事诉讼，从而使长期以来始终未能彻底解决的问题得到了顺利解决。

根据《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》的相关规定，王封乡九个村遭受被告侵害的一万五千余亩耕地，属于原告的合法财产。我国《民法通则》第117条规定：损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人应当赔偿损失。本案中，被告因开采煤矿，造成原告土地的大面积塌陷和水利设施的大量毁损，给原告造成了巨大的经济损失，应当依法赔偿。当然，考虑到被告采煤行为的特殊性，我们并没有按照法律要求全部赔偿实际损失，而是根据市政府1987年第58号文件的规定，仅要求被告补偿原告塌陷土地三年的产量损失。原告的诉讼请求的得到了法院的全面支持。

以土地的财产性为基础，将本案作为民事诉讼提起，最终帮助原告解决了长期以来通过各种途径均未能解决的老大难问题，从而开拓了解决类似土地纠纷的新途径，对于保护土地这一农民的合法财产，保证我国经济社会发展的基础将产生积极的影响。正是从这个意义出发，笔者认为，本案可以成为一个判例，本案的判决可以作为法院以后审理此类案件的依据，这也是当前全球化背景下，世界上两大法系的相互吸收、借鉴的必然趋势。

法系是指根据法的历史传统和外部特征的不同，对法所做的分类。当代世界主要存在大陆法系（民法法系、成文法系、罗马法系）与英美法系（普通法系、判例法系）两大法系。大陆法系以公法和私法为划分法律分类的基础，倾向于法典编纂，采用纠问制的诉讼模式；英美法系以普通法和衡平法划分法律，注重判例的法律效力，采用的是抗辩制的诉讼模式。成文法可以保证法律的稳定性，但是无法满足纷繁复杂的经济社会生活对法律灵活性的要求；判例法充分体现了法律的灵活性，但是也由此产生了法律的稳定性不足问题。全球化背景在促进世界经济全面融合的同时，也在促进法律的相互融合，两大法系相互借鉴，日臻完善。英美法系国家开始制定成文法典，以实现法律在灵活有余情况下的稳定性；大陆法系国家逐渐吸收判例作为法院审判的依据，以增加法律的灵活性，例如我国最高人民法院发布的典型案例，对我国法院的审判具有一定的法律效力。本案首次将土地作为一种财产，并以此为基础提起的民事诉讼，首先提出了土地的财产性，开辟了类似土地纠纷解决的新思路，据此，本案将在一定程度上促进两大法系的进一步融合与借鉴。

五、结语

本案历时两年有余，涉及一个乡共九个行政村约一万村民的尽一万五千亩因采煤导致的塌陷土地。笔者分析了土地的财产性，并以此为基础，摒弃了处理该类土地纠纷惯用的行政复议、行政诉讼老路，选择将本案作为民事诉讼提起，最终解决了困扰了九个行政村、一万村民八年的老大难问题。其中，将土地作为一种财产的认识，将开辟我国土地资源保护的新思路，也将对我国正在开展的农村土地承包经营权流转改革提供一定的帮助，对“三农”问题的解决将产生积极影响。同时，本案提出的解决土地损害赔偿纠纷的民事诉讼途径，对我国今后处理类似纠纷有良好的借鉴作用，具有判例的意义，将在一定程度上促进当代世界两大法系的借鉴与融合。